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PPP如何助力污染防治攻堅戰?有哪些良好成效?有哪些相關建議?

雙擊自動滾屏 發布者:admin 發布時間:2020-2-19 20:02:55 閱讀:43次 【字體:

北極星環保網訊:家庫交流實錄PPP如何助力污染防治攻堅戰?

有哪些良好成效?有哪些相關建議?

宋義武政策類 江蘇省財政廳

污染防治攻堅戰是黨的十九大以來中央確定的三大攻堅戰之一,是我國實現高質量發展、全面建成小康社會必須爬的坡、過的坎。實現污染防治必須有大量的資金投入,因此,PPP助力污染防治攻堅戰是大有可為的。近幾年來,全國各地已探索實施了-批污染防治PPP項目,如:海綿城市建設PPP項目、江河湖整治PPP項目、黑臭水體整治PPP項目、城鄉污水處理PPP項目等,可以說,PPP模式已經在污染防治攻堅戰中特別是在水污染治理方面發揮了積極作用。但總體來看,力度還不夠大,發展還不平衡,涉及面還不廣,還有很大潛力可挖。為此,提出以下建議:一是進一步提高對PPP助力污染防治攻堅戰重要意義的認識。黨中央、國務院高度重視運用PPP模式參與污染治理工作,習近平總書記在全國生態文明建設大會.上的講話中強調:‘要充分運用市場化手段,完善資源環境價格機制,采取多種方式支持政府和社會資本合作項目”。另外,根據環境保護部解讀《“十三五”生態環境保護規劃》:“積極推行政府與社會資本合作,探索以資源開發項目、資源綜合利用等收益彌補污染防治項目投入和社會資本回報,吸引社會資本參與準公益性和公益性環境保護項目”。因此,各地、各部門、各單位及相關人員要把思想認識統一-到中央的要求上來,進一步增強責任感和使命感,下更大的力氣、采取更扎實的措施,讓PPP在污染防治攻堅戰中發揮更大作用。二是加強政策指導,發揮政策、制度的引領作用。建議環保部、財政部聯合出臺鼓勵支持在污染治理領域推廣PPP模式的指導意見,對在大氣、水、土壤治理等三大戰役中如何實施PPP項目,提出明確具體的意見、路徑和要求,彰顯明確的政策導向、問題導向、目標導向。三是實行污染治理PPP項目優先的政策。在有限的財承額度內,同等條件下,污染治理PPP項目優先立項、優先入庫、優先實施。四是在國家PPP基金中設立污染治理PPP項目專項子基金,支持一些對社會資本吸引力較低的PPP項目。五是各級財政在現有的污染治理專項資金中安排-定比例用于支持污染治理PPP項目。六是發揮示范引導作用。環保部、財政部應及時總結一批有關大氣、水、土壤治理PPP示范項目,供全國各地學習借鑒。重點在大氣和土壤治理領域如何運用PPP模式進行示范指導。

楊捷云南省財政廳金融合作中心

關于PPP模式助力污染防治攻堅戰取得的成效。污染防治攻堅戰是黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要

內容,是“三大攻堅戰”內容之一。近幾年來,PPP模式以其公益性強、撬動社會投資、引進先進的技術和管理等優勢,在污染防治領域得到廣泛的贊譽。從云南的實踐來看,初步取得以下成效:一是充分發揮市場資源配置作用,撬動社會資金投入。--定程度上減少政府投資公共服務領域財政負擔,有效提高資源的使用效率。例如大理洱海環湖截污(一期)PPP項目,僅靠州、市兩級3年可用財力都無法滿足洱海環湖截污工程,通過采用PPP模式與社會資本合作,緩解洱海保護治理的資金投入難題,實際簽約投資29.80億元,節約財政資金4.88億元。二是統籌科學使用財力,集中力量打贏污染防治攻堅戰。如大理洱海流域按照山水林田湖草統籌規劃,先后以PPP模式實施了大理市洱海環湖截污(-期)等6個洱海保護治理項目,總投資額185.6億元,政府方僅投入資本金11.2億元,通過PPP模式,干成了過去想干沒能力干的發展大事,推動綠色發展的改革之路。三是創新管理方式,促進了政府治理方式的轉變。通過PPP模式,切實改變政府對微觀事項的管理,促進政府職能轉變,將投資、建設和運營風險交由社會資本,鼓勵民間資本或社會公眾參與項目建設運營。四是專業人做專業的事,污染防治能力和水平大大提升。通過PPP模式開展污染環境治理,充分發揮了社會資本建設后續運營的潛在優勢,將專業領域的事項,交由擅長的企業專業化運營,讓專業的人做專業的事,治理水平和能力大大提高。如:大理通過PPP模式實施了洱海保護治理項目,通過招收污水處理、生態環境保護領域社會資本,采用創新先進技術,將污水處理廠建在地下,廠房上面土地綜合開發利用,不僅提高了治理水平和能力,還提升綜合效益。

在污染防治PPP項目實際推進中,也存在相關法規、制度不夠健全,政府方參與過度、社會資本面臨諸多壁壘、項目建設重建設輕運營等問題和困難。據此,提出以下建議:一是進一步完善法律法規和配套政策。針對污染防治PPP項目的特點,有針對性的制定法律法規和政策,使得各領域PPP項目得到有力的法律保障,更加有效降低地方政府和社會資本的風險。二是制定項目實施規劃及儲備。制定污染防治PPP項目的實施規劃,做好項目儲備聚焦城市黑臭水體治理、渤海綜合治理、長江保護修復、水源地保護、農業農村污染治理等領域,明確年度及中長期項目開發計劃。可優先支持中央環保投資項目儲備庫中的優質項目。三是建立健全履行契約責任的保障機制。污染防治類PPP項目的公益性較強,多數為政府付費型,對于政府契約精神與履約意識提出了更高要求。通過契約合同來明確各方的權利與義務,為項目的順利實施和管理提供合法有效的合同依據,強化合同約束力,增強雙方的契約精神,同時,也有利于促進地方政府進-步做好”放管服”,加強項目審核,加快審批流程。四是建立財政與生態環境部門、行業主管部門的聯審機制,加強生態環保PPP項目按效付費機制建立與物有所值評價等環節的審查,將環境管理要求融入PPP項目實施監管要求之中。五是進一步重視項目績效管理工作。建議定期開展階段性評估,重點對污染防治項目績效目標實現程度、生態環境公共設施和服務的數量與質量、資金使用、價格調整、項目運營管理、公眾滿意度以及政府方履約等情況進行綜合評價,建立公開透明、獎優罰劣、追責問責的機制與動態調整機制,并將實施效果的評估結果進行信息公開,促進實施機構及社會資本方重視PPP項目規范實施和運營環境的績效。六是加強項目全生命周期的引導與監管。首先,在選擇社會資本方面,鼓勵其它專業的投資運營機構以聯合或者獨立的方式作為社會資本參與其中。專業的投資運營機構可以為項目的運營提供大量長期限資金和運營管理經驗,這樣有利于保證生態環境保護類PPP項目的運營期管理。其次,要對項目的全生命周期,特別是建設期的質量與成本加強監管,同時,要督促完善生態環境保護商品的定價,確保地方政府和社會資本都能獲得相應的回報。七是加大財政資金對污染防治PPP項目的傾斜支持力度,建議探索以運營補貼作為財政資金投入的主要方式,建立對該類PPP項目運營費用的滾動支持機制。最后,建議鼓勵模式創新,通過開展同類型項目區域協同治理、同一績效目標下多類型項目協同治理,探索“環境導向”的開發模式,創新“PPP+環境污染第三方治理”模式等,實現規模化經營,強化經營性項目對生態環保PPP項目的反哺。

劉窮志 武漢大學

建議:一是多管齊下,提高社會資本參與的積極性。污染防治領域項目公益性強,建設投資大,且大部分項目缺少完善的盈利機制,應嘗試通過用戶付費機制、資源再利用等途徑拓寬社會資本盈利模式,吸引社會資本參與污染防治PPP項目。二是發揮財政引導作用。建立獎補結合的財政補償機制,健全稅收補償機制,充分利用專項資金,推動污染防治領域PPP模式順利實施。

徐東升北控水務(中國)投資有限公司

關于PPP助力生態污染攻堅戰及取得的成效,包括2000年后開始的特許經營市場化改革在內來看,至少取得了如下幾方面效果:-是較短時間內調動大量社會資本投入生態環境領域,迅速改變了污染治理設施短缺、污染處理處置能力不足的局面。污水處理、垃圾處理領域和黑臭水體治理最為明顯。二是推動了污水垃圾收費制度的建立,使“污染者付費”理念得到較廣泛認同,為特許經營制度和生態污染攻堅戰奠定了產業化基礎。三是培育了一大批專業化企業,基本覆蓋工程設計、技術研發、設備制造、投資、建設、運營全產業鏈,并形成了一些跨區域綜合性環境服務龍頭企業。四是在生態治理領域政府由運動員向裁判員轉變的趨勢較為普遍和明顯,PPP模式下專業企業的引入使得生態環保設施的運營管理水平明顯提升。

當前形式下對于PPP模式助力生態污染攻堅戰有如下建議:--是深刻理解把握PPP的內涵,將相對“低”成本的政府融資(如政府直接投資,專項債等)與PPP結合,PPP不必然包含融資,可以只是由社會資本負責建設加運營,或者單純只是運營。這樣發揮政府和社會資本各自優勢,實現項目資金已落實特定情況下的組合效果最大化。二是建議從國務院層面推進"EOD"模式,從規劃協調到部門政策沖突協調再到政策支持,對制約生態治理項目外部性“內部化”的現行政策和分頭管理現象進行調整。三是防范金融風險和生態污染這兩個攻堅戰,在最近兩年實際當中產生了一定的矛盾,尤其在生態環保PPP領域。對于生態污染治理這類公益性占主導地位的項目,建議結合項目特征客觀評估風險水平,進一步降低甚至取消資本金規定,充分吸引社會資本尤其是具有專業技術、運營能力的民間資本進入。同時客觀評價財務投資人和專業運營商的價值取向和風險偏好,鼓勵、規范、支持雙方發揮各自優勢,自由組合參與PPP項目實現效果最大化。

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三點建議供參考:一是根據中國實際情況及經濟社會發展的特點,結合近年來我國生態環境保護方面PPP項目實踐的經驗(包括教訓),進行系統綜合的應用研究。根據應用研究成果,盡快完善和優化生態環境保護PPP項目的政策和規劃,并以立法的形式固定下來。既要充分進行市場化運作,還要完善資源環境價格機制,更要用法律保障PPP項目的健康發展,解除社會資本參與合作的后顧之憂。二是污染防治作為三大攻堅戰之一,是可持續發展的重中之重。生態環境保護方面PPP項目應當優先于其他各類項目。優先原則必須有具體的方法和措施,具體表現在財政的安排上、項目稅收優惠上、政府專項基金設置和使用等方面區別于其他項目。三是社會資本參與到污染防治PPP項目中來,不僅僅是為了解決資金不足的問題。更要發揮社會資本的專業優勢、技術優勢和管理優勢。不但要保證政府付費的財政優先支持,更要不斷擴大使用者付費(包括污染者付費)的范圍,通過市場化手段(必要時委托第三方專業機構合作運營),使資源環境價格機制在經濟社會發展過程中全覆蓋。

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PPP推行幾年來,對于生態環境治理方面有重大效果,主要體現在幾個方面:一是通過采用PPP模式,通過引入社會資本方,有效解決政府短期內資金困境,使得一些環境治理項目得以盡快實施,也實現了治理效果,如污水處理項目、垃圾治理項目、海綿城市項目、生態環境治理項目,在入庫項目、落地項目中均有體現;二是通過PP項目模式,有效解決技術難題,提升運營效率,通過PPP模式,實現項目全生命周期的運作,有利于引入有運營能力的社會資本方,實現運營效率的提升;三是通過PPP模式,采用全過程績效考核付費的模式,通過付費獎懲措施,促使社會資本方提升運營效果,如達不到運營的產出標準,就難以獲得預期收益,而政府根據效果付費,有效提升項目治理水平。

對于采用PPP模式助力污染防治有如下建議:一是污染治理PPP項目要統籌規劃,與當地的財政支出能力、發展狀況相一致,避免過于超前,造成政府財政支出負擔過大,形成債務風險;二是污染治理項目要做到一地一策,一項目一策,精心策劃,充分挖掘項目的回報機制,通過引入有運營能力的社會資本方,提升項目運營效率;三是進-步提升政策支持的力度,采用中央、省級等部門的統籌,實現區域的污染治理的統籌,實現全流域、全區域的綜合治理,提升治理水平;四是加強法律方面的規劃,盡快出臺PPP條例,加強污染治理PPP項目推進力度,避免造成反復,影響項目推進。

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PPP模式在污染防治攻堅戰多個領域得到了推廣應用,如:海綿城市、黑臭水體治理、污水處理、固體廢棄物和城市垃圾分類處置、生態文明建設、水環境綜合治理等。據全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2019年11月報,生態建設和環境保護類PPP項目的累計項目數、累計投資額均在前5位之內;2019年以來截止到11月底,生態建設和環境保護類PPP項目90個,投資額凈增量為759億元。如果考慮到部分項目可能交叉在其他行業,數據應該更高,PPP模式助力污染防治攻堅戰成效可見一斑。

建議:一是進一步完善價費體制(使用者付費),如城鎮污水處理費應進行動態調整、與污水處理標準相協調,并應基本覆蓋服務費用;按照補償成本并合理盈利的原則,制定和調整城鎮生活垃圾處理收費標準;按照“誰污染、誰付費",實行終身負責制。建立激勵與約束相結合的價格機制,財政補貼與使用者付費合理分攤機制。二是在PPP項目中引入ESG投資的理念。根據聯合國環境規劃署(UNEP)的界定,ESG投資簡稱“責任投資”,包括環境(Environmen-tal)、社會(Social)、公司治理(Governance)三個方面,要求企業在發展中注重環境保護、履行社會責任、完善公司治理。ESG信息不直接體現在企業財務報表中,但涵蓋了企業發展的隱性和長期風險,很大程度上決定企業是否能夠實現可持續發展,是否存在突發環境丑聞、責任事件、治理問題等隱患而導致財務風險。ESG原則在PPP模式中的一個具體體現就是多方共贏,國家、項目公司、民眾層面都共贏。三是探索PPP模式與綠色金融、氣候變化應對、藍色經濟等的進步融合,實現污染攻堅戰治理創新。按照中國銀保監會《關于推動銀行業和保險業高質量發展的指導意見》,發展能效信貸、綠色債券和綠色信貸資產證券化、環境權益、生態補償抵質押融資,以促進中國PPP與綠色發展完美匹配,共同可持續性發展。

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生態興則文明興,生態衰則文明衰。在生態文明建設壓力疊加、負重前行的關鍵期,PPP模式對打好污染防治攻堅戰,推動生態文明建設,增進民生福祉,建設美麗中國起到了顯著作用。根據全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2019年第三季度報顯示,管理庫累計污染防治與綠色低碳落地項目3,249個,投資額3.1萬億元,分別占管理庫落地項目的53.8%和33.9%,除涵蓋傳統的市政環保領域外,與生態環境相關的治理類項目,如流域治理、河道整治、土壤修復、空氣監測和治理、農村環境治理等,都具有支持污染防治和經濟結構綠色低碳化的作用。污染防治對傳統政府投融資模式來說,需要占用投入較多地方政府財力,很容易顧此失彼,污染防治的陳年舊賬尚未解決,而新的問題又層出不窮地積累。2018年6月,中共中央和國務院《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》提出了污染防治的幾個重要目標,比如全國細顆粒物(PM2.5)未達標地級及以上城市濃度比2015年下降18%以.上,地級及以.上城市空氣質量優良天數比率達到80%以上等。而采用PPP模式,有利于促進這些目標的實現。首先,PPP模式解決了籌資難的問題,通過PPP的財政資金杠桿作用,能夠較快撬動解決單項和綜合性污染防治工程的資金問題,縮短了傳統政府投資立項到開工中間等待資金的漫長過程,時間就是機遇,為解決環保存量問題提供了快速有效的切入點。其次,通過從2014年起PPP模式在全國的逐步推進,對于區域流域整體污染防治的理念也逐漸在政府之間形成。而針對這樣的需求,很多社會資本方和設計單位已經開始研究如何解決一攬子污染防治問題。其中,整體解決方案是水質類污染防治攻堅戰的重點難點。必須從排放源控制、處理廠網建設、生態濕地構建修復等各個環節加強形成合力解決問題。而PPP模式的推進為這一攬子解決方案提供了豐富的可借鑒的實際操作經驗。最后,PPP模式的重運營和TOT模式,有效扭轉了傳統政府投資設備維護差,設備開機率低,故障率高的問題。更好地發揮提升存量設備的價值,減少不必要的重復投入。同時PPP模式的實施有效培訓鍛煉了一只防止污染的專職化/專業化運營團隊,為污染防治經驗技能甚至知識學科的交流和積累傳承提供了發展空間。

為促進PPP模式更有效地助力污染防治攻堅戰,建議一是創新PPP項目運作模式。鼓勵將黑臭水體整治、污染場地修復等有穩定收益的項目打捆實施,明確項目規劃,優先納入PPP項目儲備庫。二是加大扶持力度。充分發揮財政資金的補貼支持作用,提高獎補標準,加大財政資金對生態環保PP項目的傾斜,加強開發性金融的運用,鼓勵多樣化的金融服務模式加入到污染防治攻堅戰PPP項目大范圍。三是加強審核機制。一方面要強化“兩評一案”在污染防治類PPP項目中的運用,保證政府方具有相應的履約能力;另一方面要嚴格把控財政部門、生態環境部門、行業主管部門等相關部門對項目的審核,強調環境管理要求,防止-些形象工程、面子工程混雜其中,而對環境治理情況沒有明顯改善。四是建立健全績效考核體系,做好階段性評估工作。目前存在很多污染防治類PPP項目的績效考核工作與環境質量改善要求無法匹配的情況,在設置指標體系時應與地區生態環境治理目標相結合,充分發揮績效考核的引導作用,在過程中加強對項目績效目標實現程度、所提供的生態環境服務質量、資金使用情況、履約情況等方面進行綜合考量,切實做到花錢必問效、無效必問責。

王勇 咨詢類 中瑞世聯資產評估(北京)有限公司山東分公司

關于污染防治攻堅戰的要求及成效。一是《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》做出明確指示,藍天、碧水、凈土保衛戰,是污染防治攻堅戰的主要內容。二是《關于2018年中央和地方預算執行情況與2019年中央和地方預算草案的報告》提到,積極支持污染防治,將打贏藍天保衛戰作為重中之重,中央財政大氣污染防治資金安排250億元,增長25%;將消滅城市黑臭水體作為水污染治理的重點,水污染防治方面的資金安排300億元,增長45.3%;支持全面落實土壤污染防治行動計劃,土壤污染防治資金安排50億元,增長42.9%。上述三項共計支持資金600億元。相比2018年中央財政安排大氣、水、土壤三項污染防治資金合計405億元,增加195億元,增長48%。三是2019年底全國財政工作會議,劉昆部長指出,2020年要重點做好以下八項工作之一就是著力支持打贏三大攻堅戰,推動如期全面建成小康社會。重點支持打好藍天、碧水、凈土保衛戰,推動實現污染防治攻堅戰階段性目標。四是全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2019年11月報,管理庫累計污染防治與綠色低碳項目累計5,370個、投資額5.2萬億元,分別占管理庫的57.1%、36%;其中落地項目3,373個、投資額3.3萬億元,分別占管理庫落地項目的54.3%和34.3%。

建議:一是貫徹執行中央決策部署,打好本地區污染防治攻堅戰,在相關領域積極推廣運用PPP模式;二是打好污染防治攻堅戰,財政投入非常重要,更需要多元化投入。本級政府應借勢而為,整合中央、地方污染防治專項資金,利用PPP模式撬動社會資本,開展本地區污染防治與綠色低碳項目。三是在PPP項目準備階段應開展項目環境評價,完善項目前期準備工作,防止未通過環評的項目上馬造成項目投資失敗。同時,要做好環保設計、施工階段環境監理監測,以及竣工階段的環保驗收工作。四是做好特殊地區(2+26城市、長三角等地區)的項目施工工期及施工措施安排。按照秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案,根據各地具體要求,做好PPP項目工期安排及施工成本預測,合理推進工程進度。

譚臻 法律類 北京瀛和律師事務所

僅對河流綜合治理PPP項目談些看法:一是河流綜合治理類PPP項目一般都跨兩個以上省級行政區域,該類項目的實施機構必須由所涉及的各省級人民政府指定的職能部門派出專門人員共同組建,以提高實施機構的效率,防止各省級政府之間互相踢“皮球”。一般來說,在項目識別階段,該河流流經的省級人民政府就應指定相應的職能部門(生態環境部門、水利部門等)派員組建PPP實施機構,指導編制《可研報告》,積極推進項目的進展。二是對于河流綜合治理類PPP項目,建議由生態環境部、水利部、國家發展改革委、自然資源部等部委組建部級聯席會議,與該項目的實施機構建立日常辦公機制,高效地處理項目進展中的問題。三是鑒于河流綜合治理PPP項目公益性強,且在污染防治攻堅戰中有著舉足輕重的地位,建議除加大財政引導作用外,可以結合排污權交易、挖掘項目運營收費來源(如:河流沿岸旅游景點收費)、河流沿岸土地資源開發利用等途徑,使河流綜合治PPP項目的付費機制更有保障,吸引更多的社會資本參與這類項目,更好地助力污染防治攻堅戰。

薛濤行業類 E20環境平臺

對環保領域各個細分子領域而言,修復領域以后期維護難度大、考核緊、需求高的河道治理和農村污水這兩個領域為繼續重點推進的PPP領域,在績效考核和支付信用兩個方面的同步強化和探索有內涵和實際意義的經營要素捆綁。對于運營類基礎設施(污水垃圾處理)和外包服務(環衛),控制項目本身合理規模的同時放開財承限制,并要求設置時間表逐步完善價格機制。

原標題:【專家庫交流實錄】PPP如何助力污染防治攻堅戰?有哪些良好成效?有哪些相關建議?

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